200 jaar geld voor defensie

We vieren 75 jaar vrijheid en 70 jaar NAVO. Welke financiële positie heeft Defensie in de laatste 200 jaar gehad? Hoeveel geld geven we collectief aan onze defensie uit? Juist nu is het opnieuw actueel door de militaire en politieke veranderingen in de wereld.

Door de gegevens uit de verschillende overheidsbronnen naast elkaar te leggen, ontstaat een transparant totaaloverzicht van twee eeuwen bezuinigen (en een enkele investering). Gezien de tijd van het jaar sluiten we het artikel af met een toepasselijke kerstwens.

De norm

Wat is noodzakelijk om uit te geven aan Defensie? In 2014 is de NAVO-norm aanvaard tijdens de NAVO-top in Wales^[1]: de lidstaten hanteren twee procent van het Bruto Binnenlands Product als norm voor de defensie-uitgaven.

BBP / GDP

Het bruto binnenlands product (bbp) is de totale geldwaarde van alle in een land geproduceerde finale goederen en diensten gedurende een bepaalde periode (meestal een jaar). Het is een internationale methode om het inkomen van een land te berekenen. Het Nederlandse bbp over 2018 is door het Centraal Plan Bureau vastgesteld op 764 miljard euro.
In het Engels wordt het bbp afgekort als GDP, Gross Domestic Product.

Afspraken

In artikel 14 van de slotverklaring van de NAVO-top is de 2%-norm opgenomen. De tekst van het gehele artikel nemen we integraal over:

We agree to reverse the trend of declining defence budgets, to make the most effective use of our funds and to further a more balanced sharing of costs and responsibilities. Our overall security and defence depend both on how much we spend and how we spend it. Increased investments should be directed towards meeting our capability priorities, and Allies also need to display the political will to provide required capabilities and deploy forces when they are needed. A strong defence industry across the Alliance, including a stronger defence industry in Europe and greater defence industrial cooperation within Europe and across the Atlantic, remains essential for delivering the required capabilities. NATO and EU efforts to strengthen defence capabilities are complementary. Taking current commitments into account, we are guided by the following considerations:

• Allies currently meeting the NATO guideline to spend a minimum of 2% of their Gross Domestic Product (GDP) on defence will aim to continue to do so. Likewise, Allies spending more than 20% of their defence budgets on major equipment, including related Research & Development, will continue to do so.
• Allies whose current proportion of GDP spent on defence is below this level will:
  • halt any decline in defence expenditure;
  • aim to increase defence expenditure in real terms as GDP grows;
  • aim to move towards the 2% guideline within a decade with a view to meeting their NATO Capability Targets and filling NATO’s capability shortfalls.
• Allies who currently spend less than 20% of their annual defence spending on major new equipment, including related Research & Development, will aim, within a decade, to increase their annual investments to 20% or more of total defence expenditures.
• All Allies will:
  • ensure that their land, air and maritime forces meet NATO agreed guidelines for deployability and sustainability and other agreed output metrics;
  • ensure that their armed forces can operate together effectively, including through the implementation of agreed NATO standards and doctrines.

In het Nederlands laat het budgettaire deel zich vrij vertalen als een afspraak voor het verhogen van de defensiebudgetten en het eerlijker verdelen van de kosten en verantwoordelijkheden. De veiligheid en verdediging hangen namelijk af van de hoogte van het bedrag.
De lidstaten die [in 2014] minder dan de 2% van het bbp uitgeven aan defensie, stoppen met het verder verminderen. Als het bbp stijgt, verhoogt men waar mogelijk de defensie-uitgaven. Ook dienen de lidstaten er naar te streven om de defensie-uitgaven over een periode van 10 jaar naar de 2% te brengen.

Uitgaven vanaf 1814

Voordat we nadrukkelijker stilstaan bij de tegenwoordige uitgaven, kijken we naar de historie van de uitgaven. Het Centraal Planbureau publiceert hierover cijfers vanaf 1814^[2], de eigenlijke start van het huidige Koninkrijk der Nederlanden.

19e eeuw

Over 1815 valt het op dat de defensie-uitgaven voor een jaar stijgen. De oorzaak hiervan is de ondertekening van het Verdrag van Parijs / de Vrede van Parijs. Dit verdrag was een van de eerste stappen in de herverdeling van Europa na de nederlaag van Napoleon. Het huidige Nederland en België werden verenigd tot één staat, het Verenigd Koninkrijk der Nederlanden^[3]. De defensie-uitgaven stegen tot 8,4% van het bbp om ons eigen leger op poten te zetten na de strijd tegen Napoleon.

Vijftien jaar na betrekkelijke rust ontstond er in 1830 de Belgische Revolutie (de Belgische Opstand), een gewapende opstand tegen koning Willem I der Nederlanden. De zuidelijke provincies scheiden zich af en een onafhankelijk België ontstaat. De kosten voor de inzet van het regeringsleger vind je in de grafiek terug.

Daarna dalen de bestedingen. Door de onafhankelijkheid van België start in Nederland een recessie. Het werd duidelijk dat Nederland tot een van de kleine landen behoorde en (budgettair gedwongen) begon men de neutraliteitspolitiek te volgen.

In oorlog

De Eerste en de Tweede Wereldoorlog behoeven geen verdere toelichting. In de bestedingen die je tot vlak voor de beide oorlogen ziet, vertrouwt Nederland tot het laatste moment op zijn neutraliteitspolitiek.

Na de Tweede Wereldoorlog volgen er nog een paar oorlogen waar Nederland in betrokken is: de onafhankelijkheidsstrijd in Indonesië (1945-1949) en de Koreaanse Oorlog (1950-1953). Opnieuw pieken de uitgaven, Hierna gaat Nederland vrijwel naadloos over in de Koude Oorlog. De defensie-uitgaven blijven hoog.

Vredesdividend

Officieel duurt de Koude Oorlog tot 26 december 1991. Op die dag roept Boris Jeltsin de Russische Republiek uit. Maar wanneer op 9 november 1989 de Berlijnse muur valt, is het al duidelijk dat er een ander tijdperk aan gaat breken.
In 1993 is het dan voor het eerst dat de Nederlandse budget voor defensie onder de twee procent zakt. Het zogeheten Vredesdividend wordt geïnd. Nooit meer oorlog (denken een aantal mensen). ‘De nadagen van een leger zonder vijand’^[5] en ‘De Nederlandse krijgsmacht is haar vijand kwijt en daarmee ook haar doel’^[6]. Op 1 mei 1997 wordt de opkomstplicht voor de dienstplicht afgeschaft.

In 2008 breekt wereldwijd de kredietcrisis uit waarbij de gehele overheid moeten bezuinigen^[8a]. Op de defensiebegroting wordt met instemming van een grote meerderheid 1 miljard euro ingeleverd. De bezuinigingen zijn zo fors dat zelfs de minister van defensie Hillen als de CDS van Uhm hiertegen openlijk ageren. In die tijd komt zelfs het defensiepersoneel in opstand.
Het onderzoeksinstituut Clingendael vraagt zich af^[8b] hoe het te verklaren is dat de regering, ondanks alle onzekerheid en instabiliteit in de wereld, een verdere ontmanteling van de krijgsmacht toestaat. Men concludeert dat militaire zaken voor de Nederlandse burger ver van hun bed staan.

Het resultaat van de bezuinigingen is uiteindelijk dat de defensie-uitgaven dalen van 2,4% van het bbp in 1988 tot 1% in 2014.

NAVO-top in Wales

Maar dan blijkt de wereld zich toch anders te ontwikkelen dan verwacht. Het optreden van Rusland in Oekraïne en op de Krim en het neerhalen van vlucht MH17 (2014), de opmars van terreurbewegingen, de instabiliteit aan de grenzen van het NAVO-bondgenootschap en de aanslagen in Europa^[7]; ze leiden tot meer maatschappelijke en politieke steun voor Defensie.

In dit licht wordt de Wales Summit gehouden en besluit men tot het aannemen van de eerdergenoemde NAVO-norm.

Opvallend in het taalgebruik van de slotverklaring is de ‘aim to increase’ en de ‘aim to move towards’. In de vrije vertaling een ‘waar mogelijk’ en ‘streven naar’. Het ontbreekt dus aan de harde afspraak dat de budgetten en uitgaven ook daadwerkelijk verhoogt zullen worden! En dat blijkt als we inzoomen op de cijfers.

Omdat de top in september 2014 gehouden is, is het te billijken dat in 2015 het budget voor Defensie nog niet is aangepast. Echter, wat schetst de verbazing? Gemeten als bbp is voor de opvolgende jaren wordt bedrag nog lager!

Groei in geld

Hoewel de inspanningen ten opzichte van het bbp nog steeds laag blijven, stijgt toch vanaf 2015 in absolute zin het bedrag dat Nederland aan defensie uitgeeft. Dat de kredietcrisis voorbij is, helpt in het nemen van de besluiten. En wat ook helpt, is dat de CDS van Middendorp aangeeft dat de rek in zijn organisatie er volledig uit is^[8c]: “De krijgsmacht loopt op haar tandvlees en ondertussen neemt het beroep op de krijgsmacht alleen maar toe“.

De stijgende lijn wordt weer ingezet. In harde euro’s dus, niet ten opzichte van het percentage van het bbp.

Is er dan een echte groei? Ja. Want zelfs als we de groei van het defensiebudget corrigeren met het inflatiecijfer^[9] dan zie je het bedrag nog steeds stijgen.

Keuzes

Ter illustratie geven we aan hoe hoog de defensie-uitgaven moeten zijn (in euro’s) om aan de NAVO-norm te voldoen.

Op dit moment dient er jaarlijks ongeveer 7 miljard euro extra te worden uitgegeven om op de twee procent norm te komen! Waar dat geld ‘gehaald’ moet worden, is een politieke keuze die nu (en naar verwachting in de toekomst) niet gemaakt zal worden.

Vraagstuk

De hierboven genoemde bedragen en percentages komen uit de stukken van het CPB en het CBS en de cijfers zijn consistent met andere publicaties. Echter, in de begroting voor het jaar 2020^[10] lezen we andere bedragen. Op de website van het Ministerie van Defensie staat over de begroting de volgende tekst.

“In 2020 gaat Defensie door met het herstellen en moderniseren van de krijgsmacht. Sinds het begrotingsdieptepunt in 2014 heeft Defensie in 2020 iets meer dan € 3 miljard extra te besteden. Het budget van Defensie komt daarmee op € 11,035 miljard.“

Het bedrag toont in ieder geval aan dat de rekenwijze en presentatie van het bedrag verschillen. Sowieso zijn er componenten die door de regering genoemd worden in het bedrag maar niet meetellen in de bbp-bepaling^[11].
Mocht jij precies weten hoe het zit? Neem dan contact op.

Internationaal

Doet Nederland het dan slecht ten opzichte van de NAVO-norm? Hoe de uitgaven internationaal zijn, staat in grafiekvorm in de begroting van het ministerie^[10].

De Verenigde Staten en Canada ontbreken in de grafiek. Canada komt met een percentage van 1,2% van het bbp redelijk aan het Nederlandse percentage. De USA geeft ruim 3% van zijn enorme bbp uit aan Defensie (waardoor het ook in absolute zin een enorm bedrag wordt). In bedragen zien de NAVO-uitgaven er als volgt uit^[12].

Kerst 2019

Eind 2019 lijken volgens sommigen de vooruitzichten voor de NAVO somber^[13]. Er wordt (gelukkig) weer fors in defensie geïnvesteerd.
Wat blijft is dat jaren van bezuinigingen onze internationaal belangrijkste veiligheidsorganisatie fors hebben uitgehold. Het zal nog jaren duren voordat er een nieuwe slagvaardige defensie-organisatie is die wereldwijd opnieuw in het hoogste geweldsspectrum kan opereren.

Welke politieke agenda er echter op na gehouden wordt, is echter onduidelijk. Er zijn nog steeds politieke partijen die het defensie-apparaat willen marginaliseren of over willen hevelen naar de Europese Unie. Zelfgenoegzaamheid rond defensie is nog steeds actueel in de politiek en bij de burgers.
Dat de wereld plotseling kan veranderen, is in ieder geval duidelijk. Maar gelukkig weet defensie dat ook. Zie het DFN-artikel ‘Voorzien in Veiligheid‘.

En omdat het bijna kerst is, sluiten we af met een kerstwens:

To be prepared for war is one of the most effective means of preserving peace

George Washington, 8 januari 1790

Bronnen

1. Wales Summit Declaration. Issued by the Heads of State and Government participating in the meeting of the North Atlantic Council in Wales, https://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_112964.htm
2. CPB Langetijdreeksen-overheidsfinancien-mev2018_publicatie
3. https://nl.wikipedia.org/wiki/Verdrag_van_Parijs_(1814)
4. https://nl.wikipedia.org/wiki/Belgische_Revolutie
5. NRC: https://www.nrc.nl/nieuws/1992/08/15/een-verloren-jaar-de-nadagen-van-een-leger-zonder-7153044-a115935
6. Trouw: https://www.trouw.nl/nieuws/de-tragiek-van-de-landmacht~b8fcf025
7. https://www.aivd.nl/onderwerpen/terrorisme/tijdlijn-van-aanslagen-in-het-westen
8. https://www.militairespectator.nl/thema/artikel/een-strijd-om-de-defensiebegroting
   https://www.clingendael.org/nl/publicatie/defensie-een-vrije-val
   c. Toespraak 2017 vertrek CDS Middendorp
9. Bron vervallen
10. 35 300 X – Vaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie van Defensie (X) voor het jaar 2020
11. We hebben de CPB-opgave van het bbp vergeleken met de CBS-opgave. Hierin zit een verschil van enige miljarden. Maar lang niet zoveel dat het verschil verklaard kan worden.
    In de ‘Overheidsuitgaven en bestedingen; functies, transacties, overheidssectoren’ van het CBS blijken kosten voor ‘militaire hulp buitenland’, ‘onderzoek landsverdediging’ en ‘landsverdediging (overig)’ wel onder de uitgaven voor defensie te vallen, echter niet mee te tellen in de berekening voor de NAVO-norm.
    Dat de Nederlandse rekenwijze afwijkt blijkt ook uit een brief van de minister.
12. https://www.statista.com/chart/14636/defense-expenditures-of-nato-countries/ en https://www.nato.int/cps/en/natohq/news_167080.htm
13. https://www.militairespectator.nl/thema/editoriaal/de-navo-dood-hoe-ziet-hoofdtaak-1-er-dan-uit